Статья «Актуальные проблемы осуществления Росреестром государственного мониторинга земель»

Нормативно-правовое обеспечение государственного мониторинга земель

В соответствии с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457, Росреестр осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения). Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450 полномочия по осуществлению государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения возложены на Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 67 Земельного кодекса Российской Федерации государственный мониторинг земель (далее – Мониторинг) должен осуществляться в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.

В соответствии с частью 4 статьи 67 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти должен быть установлен порядок осуществления Мониторинга.

Но в настоящее время действует Положение об осуществлении государственного мониторинга земель (далее – Положение), утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2002 № 846.

В соответствии с частями 6 и 9 Положения Мониторинг осуществляется:

1) исходя из единой системы показателей на основе методических и нормативно-технических документов, утвержденных Росреестром (Роснедвижимостью, Росземкадастром).

2) с использованием автоматизированной информационной системы, функционирующей во взаимодействии с автоматизированными информационными системами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В соответствии с частью 13 Положения, Росреестр (Росземкадастр) определяет Порядок предоставления данных, полученных в ходе проведения Мониторинга.

В соответствии со статьей 63.1 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» государственный мониторинг земель является подсистемой единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающей в себя также:

• государственный мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды;
• государственный мониторинг атмосферного воздуха;
• государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации;
• государственный мониторинг объектов животного мира;
• государственный лесопатологический мониторинг;
• государственный мониторинг состояния недр;
• государственный мониторинг водных объектов;
• государственный мониторинг водных биологических ресурсов;
• государственный мониторинг внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;
• государственный мониторинг исключительной экономической зоны Российской Федерации;
• государственный мониторинг континентального шельфа Российской Федерации;
• государственный экологический мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал;
• государственный мониторинг охотничьих ресурсов и среды их обитания.

Анализ осуществления Росреестром Мониторинга за последние пять лет

По информации сайта Госзакупки Росреестром по направлению Мониторинга в 2009-2011 годах были заключены 7 государственных контрактов:

1. Государственный контракт № 76Д от 13.08.2009 «Мониторинг использования земель в целях установления нарушений целевого и разрешенного использования земель на территории административных районов Нижегородской области, Пермского и Краснодарского краев» (89,9 млн. руб.).
2. Государственный контракт № 77Д от 13.08.2009 «Выявление изменения состояния земель на территории субъектов Российской Федерации и разработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов» (85,0 млн. руб.).
3. Государственный контракт №59Д от 02.08.2010 «Выявление изменения состояния земель на территории Республики Бурятия, Приморского края, Иркутской и Волгоградской областей и разработка рекомендаций  по предупреждению и устранению последствий негативных процессов» (21,85 млн. руб.).
4. Государственный контракт № 60Д от 02.08.2010 «Изучение состояния и использования  земель на территории Тульской, Нижегородской, Рязанской, Калужской, Ярославской, Республики Коми, Республики Адыгея, Краснодарского края, Ненецкого и Ханты-Мансийского АО и разработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов» (45,4 млн. руб.).
5. Государственный контракт № 133Д от 08.09.2010 по теме: «Мониторинг нарушенных земель на территории Республики Карелия, Республики Коми, Пермского края, Мурманской области  и Ямало-Ненецкого АО» (82,7 млн. руб.).
6. Государственный контракт от 31.08.2011 № 132Д «Мониторинг нарушенных земель на территории Свердловской, Кемеровской, Челябинской и Магаданской областей и выявление изменения состояния земель на федеральных полигонах государственного мониторинга земель «Белоярский» Свердловской области, «Кемеровский» Кемеровской области и «Альметьевский» Республики Татарстан» (74,0 млн. руб.).
7. Государственный контракт от 31.08.2011 № 133Д «Изучение состояния и использования земель на территории Республики Мордовия, Волгоградской, Калужской и Ростовской областей, Ямало-Ненецкого АО» (53,1 млн. руб.).

Исполнителем указанных работ в соответствии с результатами конкурсных процедур был признан подведомственный Росреестру ФГУП «Госземкадастрсъемка-ВИСХАГИ». Результаты выполненных работ передавались в соответствии с техническим заданием в фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также в администрации субъектов РФ.

Представляемые в отчетных материалах прогнозы и рекомендации по устранению выявленных негативных проявлений носят в основном формальный характер и не могут быть применены к конкретной ситуации для принятия управленческих решений. Каких- либо обязательных административных процедур, учитывающих результаты Мониторинга не предусмотрено. Никакого ощутимого эффекта на федеральном или региональном уровне от проделанных работ получено не было.

В начале 2012 года в результате реорганизации центрального аппарата Росреестра функции по Мониторингу были переданы управлению картографии и инфраструктуры пространственных данных. После проведения анализа результатов работ по Мониторингу прошлых лет и планов на 2012 год руководством Росреестра было принято решение приостановить текущие плановые работы по Мониторингу, как работы, приводящие к неэффективному и частично нецелевому расходованию средств федерального бюджета. По предложению управления картографии и инфраструктуры пространственных данных был организован конкурс на выполнение работ по теме: «Разработка проектов программы развития государственного мониторинга земель до 2020 года, единой системы показателей, методических и нормативно-технических документов по государственному мониторингу земель, а также эскизного проекта автоматизированной информационной системы государственного мониторинга земель».

Техническим заданием на указанные работы также предусматривалась подготовка проекта Порядка информационного взаимодействия при осуществлении государственного мониторинга земель (включая все необходимые государственные, региональные и муниципальные информационные системы), включающего в себя разработку:

• состава информации, обеспечиваемого участниками информационного взаимодействия;
• общего алгоритма взаимодействия в схематическом и текстовом видах;
• требований к информации, включая периодичность ее предоставления с целью обеспечения совместимости данных из различных источников с учетом требований инфраструктуры пространственных данных РФ.

Систему Мониторинга планировалось трансформировать с учетом планов по созданию и развитию инфраструктуры пространственных данных РФ.

По итогам открытого конкурса был заключен Государственный контракт от 23.07.2012 № 69Д/2012 «Разработка проектов программы развития государственного мониторинга земель до 2020 года, единой системы показателей, методических и нормативно-технических документов по государственному мониторингу земель, а также эскизного проекта автоматизированной информационной системы государственного мониторинга земель» на сумму 7,2 млн. руб. с ФГУП "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ" (имеющий в составе филиал ФКЦ «Земля»). Результаты данной работы не опубликованы и пока не нашли своего воплощения в официальных нормативно-правовых актах.

Вместе с тем, в 2013 году Росреестром был заключен Государственный контракт от 10.10.2013 № 0047-16-13 «Мониторинг использования земель, исходя из целевого назначения и разрешенного использования, на территории административных районов Тверской и Курской областей» (12,9 млн. руб.) с ООО «Госземкадастрсъемка-ВИСХАГИ», что говорит о возобновлении работ по Мониторингу в отсутствии необходимой нормативно-правовой и методической базы.

Актуальные проблемы нормативно-правового и методического обеспечения Мониторинга

Утвержденная приказом Росземкадастром от 20 декабря 2002 г. N П/374 Программа по Мониторингу была рассчитана до 2005 года и предполагала разработать:

• единую систему показателей государственного мониторинга земель;
• методические указания по установлению периодичности выполнения различных видов Мониторинга;
• методические указания по составлению технических проектов по государственному Мониторинга;
• методические указания по систематизации и учету материалов и данных Мониторинга;
• порядок предоставления материалов и данных Мониторинга;
• проект ФЦП «Государственный мониторинг земель в 2005-2010 гг.»;
• концепцию и Технический проект автоматизированной информационной системы государственного мониторинга земель (АИС ГМЗ) по уровням: район (город), субъект РФ, РФ;
• программные комплексы и провести опытную эксплуатацию и промышленное внедрение АИС ГМЗ;
• и др.

К сожалению, никаких официальных нормативно-правовых документов по результатам выполнения мероприятий указанной программы принято не было. Так, Единая система показателей государственного мониторинга земель для всех категорий земель, была лишь одобрена Научно-техническим советом Росземкадастра в 2003 году (затем была доработана и направлена в территориальные органы Роснедвижимости для использования в работе письмом от 11.01.2006 № ВК/0013).

В настоящее время ни единая система показателей, ни какие-либо методические и нормативно-технические документы по Мониторингу, а также порядок предоставления данных, полученных в ходе проведения Мониторинга, официально не утверждены. Никаких действующих программ по осуществлению Мониторинга Росреестром (Росземкадастром) не принято.

В соответствии с Соглашением между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии о сотрудничестве в области земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), государственного мониторинга таких земель и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях от 28.12.2011г. №1488/15/59 Росреестр обеспечивает предоставление Минсельхозу России и его подведомственным организациям: сведений государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о земельных участках и других объектах недвижимости; об имеющихся в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства, материалах крупно- и среднемасштабных почвенных обследований; актуализированных цифровых топографических карт в векторном формате. Таким образом, выполнение Росреестром каких-либо работ по Мониторингу на землях сельскохозяйственного назначения не предусмотрено.

Также возникает много вопросов в определении места и роли Мониторинга в единой системе государственного экологического мониторинга, а также в порядке информационного взаимодействия с другими подсистемами государственного мониторинга окружающей среды. Так, например, государственный лесопатологический мониторинг, осуществляемый федеральным органом управления лесным хозяйством, организуется на всей территории лесов I группы, на территории лесов II и III групп, используемых в различных целях или испытывающих различные антропогенные воздействия, и в которых вероятно образование очагов вредителей и болезней. Таким образом, большая часть земель, относящихся к категории лесного фонда, является объектом государственного лесопатологического мониторинга и не может являться объектом государственного мониторинга земель в части зеленых насаждений, произрастающих на таких землях.

Таким образом, осуществление Росреестром Мониторинга в отсутствии принятой единой системы показателей и нормативно-технических документов, регулирующих Мониторинг, а также без четкого разграничения подсистем государственного мониторинга окружающей среды, представляется не целесообразным и не эффективным, так как невозможно установить обоснованные требования к результатам работ по Мониторингу и определить объем таких работ.

Статья опубликована в журнале «Землеустройство, кадастр и мониторинг земель» №7 за 2014 год.